Obraćanje šefovima poslaničkih klubova povodom seta zakona o obrazovanju koji su u skupštinskoj proceduri

Centar za građansko obrazovanje (CGO) je juče uputio pismo pojedinačno svakom od šefova poslaničkih klubova u Skupštini Crne Gore, izuzev Demokratskoj partiji socijalista (DPS), apelujući na njih da sa svojim kolegama – poslanicima i poslanicama posebnu pažnju obrate na set zakona iz oblasti obrazovanja, kao i da intervenišu amandmanski na izmjene i dopune Opšteg zakona o obrazovanju i vaspitanju, ali i da u cjelosti zbog brojnih nedostataka odbace Prijedlog Zakona o visokom obrazovanju.

CGO nije uputio takav apel poslaničkom klubu DPS-a cijeneći da resorni ministar zastupa partijsku politiku u tom dijelu, što je u samom procesu rada na ovim zakonskim tekstovima rezultiralo potpunim ignorisanjem preporuka zainteresovane javnosti i nedopustivim stepenom netransparentnosti.

Pismo dajemo u cjelosti:
Skupština Crne Gore
Goran DANILOVIĆ, šef kluba poslanika Demokratskog fronta
Aleksandar DAMJANOVIĆ, šef kluba poslanika Socijalističke narodne partije
Borislav BANOVIĆ, šef kluba poslanika Socijaldemokratske partije
Mladen BOJANIĆ, šef kluba poslanika Pozitivne Crne Gore
Almer KALAČ, šef kluba poslanika Bošnjačke stranke
Ljerka DRAGIĆEVIĆ, šefica kluba poslanika Albanskih partija (Forca, DP), HGI i LPCG

Podgorica, 18.jun 2013.

Poštovani/a,
Obraćamo vam se kao šefovima poslaničkih klubova cijeneći da poslanici i poslanice vaših klubova mogu značajno doprinijeti da se unaprijedi dio zakonskih tekstova iz oblasti obrazovanja koji je trenutno u skupštinskoj proceduri, ali i da se jedan dio u cjelosti odbaci zbog izuzetno lošeg kvaliteta istih.

Centar za građansko obrazovanje (CGO) u kontinuitetu, u okviru svojih mogućnosti, prati ovu oblast važnu za ukupni razvoj crnogorskog društva i trudi se da samostalno, sa partnerima ili u koordinaciji sa drugim organizacijama civilnog društva djeluje korektivno na zakonski okvir i postojeće prakse. U tom pravcu, apelujemo na vas da prilikom plenarne rasprave i glasanja o setu zakona o obrazovanju, uz svo uvažavanje gorućih političkih pitanja, posebno obratite pažnju na rješenja koja isti predviđaju.

CGO je i prilikom usvajanja prethodnog Opšteg zakon o obrazovanju i vaspitanju, odnosno njegovih izmjena i dopuna, ukazivao na pogubnost odredbe po kojoj ministar prosvjete bira i razriješava sve direktore, jer se time smanjuje nivo demokratskog rukovođenja u samim obrazovnim ustanovama, ograničava razvoj kritičkog duha u ukupnom obrazovnom sistemu, a otvara prostor za političku diskriminaciju. Ovo je definisano članom 80, st 6 važećeg Opšteg zakona o obrazovanju i vaspitanju, koji se tiče izbora i razrješenja direktora i koji daje nepojmivu moć ministru, dok minimizira značaj školskih odbora koji samo raspisuju konkurs i svu dokumentaciju dostavljaju ministru na odlučivanje. Znači, presudno je važno ograničiti nepotrebna ovlašćenja ministra u dijelu biranja i razriješavanja direktora javnih ustanova u oblasti obrazovanja koja u crnogorskom kontekstu imaju nesagledivo štetne posljedice, i takvo ovlašćenje dati u nadležnost reformisane strukturę školskih odnosno upravnih odbora. U składu sa tim, neophodno je insistirati na promjeni strukture školskog odnosno upravnog odbora (čl.73 osnovnog zakona) i na usklađivanju ovog zakona sa Ustavom u dijelu da isti propisuje obezbijeđenje besplatnih udžbenika (dopuna čl. 97a osnovnog zakona). Vjerujemo da ćete fokusiranjem na ova rješenja i glasanjem za ista najbolje odgovoriti na očekivanja i potrebe i građana i građanki koje predstavljate u najvišem zakonodavnom tijelu. Direktnim intervencijama na prijedlog zakona u okviru ovih prijedloga vi bi stvorili okvir da škola postane mjesto u kojem se stiče i cijeni znanje, obrazovanje i vaspitanje bez pritisaka i diskriminacije servisnog odnosno nastavnog osoblja, čime bi bi doprinijeli jačanju demokratske političke kulture u Crnoj Gori. Dodatno, s obzirom da Ustav Crne Gore garantuje besplatno osnovno obrazovanje, pa analogno tome i besplatne udžbenike za osnovce, jedino ispravno rješenje koje se po sili zakona mora naći u izmjenama i dopunama Opšteg zakona o obrazovanju i vaspitanju jeste ono koje je usklađeno sa Ustavom. Vjerujemo da ne treba posebno elaborirati koliko je ovo značajno našim građanima i građankama koji u ovoj ekonomskoj situaciji moraju kao roditelji obezbijediti svojoj djeci osnovna sredstva za školovanje, a udžbenici su samo jedna stavka u tome.

Dalje, CGO smatra da je donošenje novog Prijedloga zakona o visokom obrazovanju značajan korak unazad, a da ni pojedina dobra rješenja iz pomenutog prijedloga kojima se možda želio unaprijediti kvalitet visokog obrazovanja nijesu dobro postavljena i kao takva mogu biti izmanipulisana u praksi od strane onih koji ovaj zakon sprovode. Sama činjenica da pomenuti prijedlog obiluje uopštenim normama i nedorečenostima ukazuje na takvu namjeru izvršne vlasti. Vrlo je pozitivan skorašnji stav Zakonodavnog odbora koji nije dao podršku takvom tekstu Prijedloga zakona upravo zbog lošeg pravno-normativnog i sadržinskog smisla, što bi trebalo biti ohrabrenje poslanicima i poslanicama da i glasanjem na plenarnom zasijedanju pomognu da se ovaj tekst vrati na temeljnu doradu. Razlozi za to su brojni a ističemo samo neke koje cijenimo posebno bitnima:
Čl. 4 Autonomija ustanove - odredba je nedovoljno jasna, dakle na koju ustanovu se misli: da li se radi o Univerzitetu ili se pojam ustanove u ovoj odredbi odnosi i obuhvata pojedinačne univerzitetske jedinice, koje su pravna lica u pravnom licu, pa u praksi imamo problematične primjere poput ovog najnovijeg centralizovanog budžeta, na koji način je upravo uskraćena finansijska autonomija ustanova dakle fakultetskih jedinica.
Čl. 11- Neophodno je radi unapređenja i razvoja visokog obrazovanja normu izmijeniti tako da Skupština imenuje Savjet za visoko obrazovanje (u daljem tekstu: Savjet) kako bi se obezbijedili minimali uslovi da se članovi Savjeta budu nezavisni i nepristrasni ljudi koje preporučuju akademske reference a ne bilo koji drugi subjektivni kriterijum. Vlada ni u kojem slučaju ne bi smjela imenovati Savjet jer je i sama osnivač državnog univerziteta, a posebno je pitanje konflikta interesa pojedinih članova Vlade u odnosu na pojedine privatne univerzitete.
Čl.12- Nadležnost Savjeta u stavu 1 tač.8 koji se odnosi na sprovođenje postupka ocjene kvaliteta studijskog programa u postupku licenciranja ustanove i izdavanje certifikata o akreditaciji studijskog programa ukazuju na činjenicu da Savjet ne donosi odluke o akreditaciji, jer tu odluku donosi Ministarstvo, Savjet se dakle samo izjašnjava i daje mišljenje. No, kroz čitav zakonski tekst nije jasno navedeno da ”vrši kontrolu ispunjenosti uslova rada” što je neohodno jasno i dosljedno normirati, kako bi došlo do slaganja teksta iz člana 35 ovog Prijedloga zakona i CGO prijedloga člana 12 tačka 8 gdje se iza riječi “ustanove” mora izvršiti dopuna ”vrši kontrolu ispunjenosti uslova rada”. Neophodno je dodati i odredbu da Savjet za visoko obrazovanje mora odlučivati a ne samo davati mišljenja o nekoj stvari, konkretno o dodjeli akreditacija i reakreditacija.
Čl. 13 Sastav i imenovanje Savjeta za visoko obrazovanje mora se predvidjeti da se članstvo uključi pored pomenutih i predstavnik nevladinih organizacija koje se bave obrazovanjem, kako bi se unaprijedio nivo transparentnosti rada ovog tijela.
Čl. 18 Sloboda ustanove – ova odredba je u Prijedlogu zakona u suprotnosti sa čl. 4 istog Prijedloga zakona jer se u čl. 4 ne ograničava autonomija ustanova dok se u ovoj odredbi vrši ograničenje u oblasti finansija gdje je kontrolu nad finansijama fakultetskih jedinica preuzeo Upravni odbor Univerziteta Crne Gore što nije dobro za funkcionisanje rada istih.
Čl. 24 “Ustanova se može osnovati po modelu javno-privatnog partnerstva, u skladu sa posebnim zakonoma” je nedovoljno precizna i široko postavljena norma u koliziji sa institutom “ koncesije” jer omogućava privatizaciju Univerziteta Crne Gore. Takođe, ovako postavljenom normom se ide ka obezbijeđenju sigurnosti za privatno-javna partnerstva za koje je crnogorska svakodnevnica pokazala da je privatni partner uvijek bio taj koji je postavljao pravila i vodio igru, često suprotno javnom interesu, što je nedopustivo. Dalje, ostaje potpuno nejasno koji je to posebni zakon po kojem se može osnovati javno-privatno partnerstvo, jer se ne pominje u prelaznim i završnim odredbama niti rok za njegovo donošenje, čime se dodatno osnažuje uvjerenje da se ovaj zakon namjerno pravi takvim da odgovara samo uskom krugu, a ne da služi javnom interesu.
Čl.27 propisuje uslove osnivanja ustanova visokog obrazovanja, i mora se dopuniti uslovima koji “obezbijeđuju nesmetan pristup, boravak i rad osobama smanjene pokretljivosti u skladu sa posebnim propisom”.
Čl. 34 koji se odnosi na izuzeće kada licencirana ustanova obrazovanja “između dvije reakreditacije može da vrši izmjene studijskog programa na dodiplomskim studijama najviše do 30 ECTS kredita, bez sprovođenja postupka akreditacije i licenciranja” je takođe široko postavljena norma koja ostavlja prostor za različita tumačenja i koju je neophodno svesti dopunom poslije riječi reakreditacije “ukoliko je prethodno predat zahtjev za reakreditaciju Ministarstvu čija odluka se čeka” ili je brisati ili usaglasiti sa čl.47 st2 .
Čl.37 Ukidanje ustanove visokog obrazovanja – ovom odredbom treba regulisati i druge slučajeve kada ustanova prestaje da upisuje studente u prvu godinu studija i da to nije samo u slučaju ukidanja „ustanove“. Takođe, u st 3. ovog člana “u slučaju ukidanja ustanove osnivač je dužan da zatečenim studentima omogući završetak studija u roku određenim aktom o ukidanju ustanove”. Ova norma se mora preciznije definisati odnosno moraju se postrožiti kriterijumi prilikom akreditacije ustanova kako eventualnim ukidanjem istih ne bi došlo do ništavih studija, diploma i zvanja koje su studenti stekli ulažući napor i novac, i kako ne bi bili stavljani na “crne liste” nepoželjnih i nezakonitih visokoškolaca.
Čl 51. Organi upravljanja – “Upravni odbor javne ustanove ima 15 članova i čine ga predstavnici: akademskog osoblja, neakademskog osoblja, studenata i predstavnici osnivača”. Ovdje je jako važan odnos broja članova koji nije normom uređen na adekvatan način jer je jasno da u upravnom odboru mora biti 5 predstavnika osnivača, a to su predstavnici Vlade, ali nije jasno uređen broj predstavnika akademskog, neakademskog osoblja i studenata, pa u tom smislu se zbog nejasne norme otvara prostor za manipulaciju i sporove oko članstva u UO UCG.
Čl.53 Organ rukovođenja iniverziteta u st 5 precizira da “Rektora javnog univerziteta, bira upravni odbor, iz reda redovnih profesora univerziteta, na predlog Senata”. CGO cijeni da bi trebalo razmisliti o opciji da se rektor državnog univerziteta bira na prijedlog odluke Vijeća svih fakultetskih jedinica tog univerziteta većinom glasova, a ne na predlog Senata, a da ga imenuje UO, na koji način bi se izbjeglo da se stalno jedni isti profesori vrte sa jedne upravljačke pozicije na drugu. Predloženim rješenjem CGO-a dala bi se jednaka mogućnost onima koji ispunjavaju sve naučne i menadžerske uslove da budu rukovodeća lica.
Čl. 59 Finansiranje visokoškolskih ustanova je, takođe, nedovršena norma, a kao jedna od najvažnijih ostavlja prostora za manipulisanje novcem koji se svake godine kao redovna stavka opredjeljuje iz državnog budžeta za državni univerzitet. Dakle, neophodno je precizirati st 1 tač. 1 finansiranje iz budžeta i odrediti ga u procentima, posebno za državne visokoškolske ustanove, a posebno za private, pri čemu se mora voditi računa da za private ustanove taj procenat ne smije biti veći od10 % od planiranog budžeta opredijeljenog za visoko obrazovanje, koja suma bi se raspoređivala u zavisnosti od veličine i broja studenata, kao i kvaliteta studija dobijenih kroz evaluaciju i samoevaluaciju svih privatnih ustanova.
U okviru čl. 60 ovog Prijedloga u smislu povraćaja sredstava valjalo bi propisati i drugi stav. Ministarstvo prosvjete kao predlagač zakona bi moralo donijeti normu u ovom Prijedlogu da je državni univerzitet pravno lice i da sve fakultetske jedinice u okviru njega imaju isto svojstvo pravnog lica u pravnom licu, te da za svoja (ne)činjenja odgovaraju u visini svojih ovlašćenja, što bi značilo da svaka jedinica mora imati svoj finansijski podračun sa autonomijom raspolaganja, jer bi se u suprotnom, kakva je sada situacija, centralizovanim budžetom obesmislio rad svakog fakulteta ponaosob, a sljedstveno tome i rad i postojanje samog UCG. Da bi se UCG zaštitio od bankrota i prestanka funkcionisanja i rada onih fakultetskih jedinica koje imaju mali broj studenata zbog nezainteresovanosti za njihove nauke (npr. pojedini fakulteti prirodnih nauka), treba zakonom propisati veći procenat opredjeljivanja sredstava za one fakultetske jedinice koje upisuju enormno veliki broj studenata pa umjesto doskorašnjih 20% propisati da “fakultetske jedinice iz svojih prihoda moraju opredijeliti UCG 40%sredstava.
Čl. 65 je neophodno brisati “Ukoliko javna ustanova ne dobije sertifikat o reakreditaciji u skladu sa ovim zakonom, Vlada može dozvoliti privremeno nastavljanje finansiranja do ponovnog dobijanja sertifikata o reakreditaciji. Ovo dodatno pokazuje da je Prijedlog zakona pisan da se što više uruši državni univerzitet a da se favorizuju privatni univerziteti i fakulteti, koji kako je praksa pokazala uvijek kasne i imaju problem sa akreditacijom odnosno reakreditacijom. Nedopustivo je da se novac iz budžeta troši i uplaćuje ustanovama bez sertifikata za rad, a sa druge strane da se smanjuje budžet državnim fakultetima koje baštine višedecenijsku tradiciju.
Čl. 70 Normativi i standardi za finansiranje st.2 ”Visina sredstava iz stava 1 ovog člana utvrđuje se na osnovu normativa i standarda za finansiranje studijskih programa od javnog interesa na privatnim ustanovama, koje donosi Vlada”— je neophodno precizirati i dodati poslije riječi Vlada “ali ne više od 10 % sredstava koje je Vlada opredijelila iz budžeta za visoko obrazovanje.” Takođe, treba dodati stav 3 “Visinu sredstava iz stava 2 neophodno je raspodijeliti srazmjerno veličini, univerziteta i broju studenata studijskih programa od javnog interesa na privatnim ustanovama” .
Čl. 72 koji definiše “koncesiju” je izuzetno sporan: “Za izvođenje javno važećeg obrazovnog programa može se dodijeliti koncesija privatnoj ustanovi, domaćem ili stranom pravnom i fizičkom licu koje ispunjava uslove za obavljanje visokog obrazovanja propisane ovim zakonom”. U ovom čanu se mora napomenuti ili dodati novi stav da državni univerzitet i sve državne visokoškolske ustanove ni u kojem dijelu ne smiju i ne mogu biti dodijeljenje u koncesiju. Dakle, neophodno je precizirati što se može dodijeliti kao koncesija (da li je to univerzitetsko zemljište, laboratorije i sl).
Čl. 76 -Institut gostujućih profesora - Zakonom se ne smije ostaviti alternative kada je u pitanju ova norma, jer ista često dovodi do dvojnih radnih odnosa te u skladu sa tim neophodno je da se definiše “ustanova mora na odsnovu javnog konkursa angažovati akademsko osoblje sa druge ustanove van teritorije Crne Gore kao gostujućeg profesora, samo ukoliko u zemlji ne postoji akademsko osoblje za određeni predmet ili oblast za kojim je neophodno angažovanje istog”. Prava i obaveze između gostujućeg profesora i ustanove uređuju se ugovorom, u skladu sa statutom ustanove.
Čl 77 Norma da u akademska zvanja iz člana 75 stav 1 ovog zakona može biti izabrano lice koje ima doktorat nauka “za koji je čl. 81 ovog zakona jasno utvrđeno da nije plagijat” predstavlja osnovni uslov za izbor u akademsko zvanje.
Čl.78 Saradnici-- Neophodno je dodati riječ “najmanje” 240 ECTS. Vrijeme na koje se određuje saradnik u nastavi mora biti najmanje 3 godine poslije kog perioda se uvidom u evaluacionu ocjenu i postignutih rezultata u naučnom i stručnom osnovu odlučuje o daljem angažmanu.
Čl.81 Zaštita od plagijata- kao dobro zakonsko rješenje koje se konačno našlo u Zakonu, ali na žalost nedorečeno, pa je neophodno dodatno precizirati isto ovim Prijedlogom zakona a ne posebnim zakonom jer u prelaznim i završnim odredbama to nije određeno pa se postavlja pitanje koji je to zakon i kada i u kojem vremenu će isti biti donešen.
Čl.93 Neophodno je normativno jasno i sažeto definisati institut “ocjenjivanje”, jer se ovaj član razrađuje u Statutu ustanova i drugim podzakonskim aktima ili kao alternativno rješenje čl.93, 94, 95, 96 brisati zbog toga što se ocjenjivanje i uslovi studiranja, ispiti i ispitni rokovi bliže određuju Statutom i drugim pravilnicima ustanove.
Čl. 94 Ovim članom se mora propisati da ”studenti s invaliditetom imaju pravo da polažu ispit na način i u formi koja njima najbolje odgovara”.
Čl. 97 treba dopuniti i dozvoliti da Upis na osnovne akademske studije za oblast umjetnosti moguć je i bez položenog eksternog maturskog ispita, odnosno nakon završenog II nivoa Nacionalnog okvira kvalifikacije, a shodno rezultatima postignutim na dodatnom prijemnom ispitu, uz obavezu polaganja diferencijalnih ispita, koji su bili uređeni statutom ustanove.
Čl.106. tač. 3. “žalbu u slučaju povrede nekog na od njegovih prava utvrđenih opštim aktom”. Zakon mora upravo rukovođen ovom odredbom spriječiti podnošenje žalbe u slučajevima kada profesor u skladu sa ovim zakonom i etičkim kodeksom ne ispunjava svojevoljno obaveze prema studentima, jer mu je treće lice ugrozilo neko od njegovih prava ili da se ovakva norma predvidi strožijim kaznenim odredbama. U praksi je poznata situacija na Filozofskom fakultetu gdje su profesori nezadovoljni svojom situacijom zbog neisplaćenih zarada i honorara, koje im duguje Univerzitet Crne Gore, odnosno Filozofski fakultet, ostavili studente bez potpisa i polaganja ispita, a isti su prethodno platili školarinu za tekuću školsku godinu.

Imajući u vidu veliki broj nejasnih normi, od kojih smo samo neke pobrojali, sa ostavljenim mogućnostima širokog tumačenja odredaba, CGO smatra da je predloženi tekst morao biti svedeniji, sistematičniji, kvalitetniji i da se iz istog ne stiče utisak da se teži obezbjeđivanju kvaliteta visokog obrazovanja, već da ovakav može unijeti samo pometnju među institucijama visokog obrazovanja kao pružaocima istoga. U tom smislu, CGO apeluje na poslanike da ovakav tekst odbace u cjelini odnosno da ga vrate na temeljnu doradu sa jasnom instrukcijom i podsjećanjem da isti mora služiti javnom interesu.

Ukoliko imate dodatnih pitanja, stojimo vam na raspolaganju za pojašnjenja naših stavova za koje se nadam da ih i vi dijelite.

S poštovanjem,

Snežana Kaluđerović, Koordinatorka programa