Podgorica, 17.novembar, 2014.
Uvodne napomene
Verzija teksta o kojoj se raspravljalo, na javnoj raspravi 28.02.2014. godine, u mnogim svojim aspektima je neobična i ima niz izmjena i dopuna koje su se pojavile kao rješenja tek u tekstu Prijedlog zakona o sprecavanju korupcije usvojenog na Vladi Crne Gore. Time je obesmišljen rad Radne grupe u kojoj su učestvovali predstavnici/e NVO-a (među kojima i CGO-a), kao i javna rasprava održana o Nacrtu pomenutog Zakona. Treba napomenuti da članovi/ce Radne grupe iz NVO sektora nijesu učestvovali u konačnom kreiranju teksta predloženog Vladi.
CGO je učešće u ovoj Radnoj grupi vidio kao šansu da doprinese stvaranju kvalitetnog krovnog i izuzetno važnog zakona koji ima za cilj prevenciju korupcije i borbu protiv korupcije, odnosno prevenciju i procesuiranje krivičnih djela sa koruptivnim radnjama. Nažalost, sam naziv Prijedloga zakona, kao i sadržaj, nije pružio potrebne smjernice za sistemsku borbu protiv korupcije. Spriječavanje korupcije se može vršiti samo ako se država izborila sa sistemskom korupcijom, što u Crnoj Gori nije slučaj, tako da bi u samom nazivu mjesto morale naći podjednako riječi borba i prevencija.
Početku rada ove Radne grupe nije prethodila detaljna analiza stanja sa smjernicama za izradu zakona. Sveobuhvatna analiza koja daje objektivan uvid u domete rada antikorupcijskih institucija, njihovo trenutno stanje i kadrovsku osposobljenost, tačan izbor institucija koje će ući u sastav Agencije, lociranog osnivača Agencije, itd. bi u značajnom pomogla da sama Radna grupa bude učinkovitija, ali na žalost ta osnova nije postojala.
Prijedlog zakona o spriječavanju korupcije trebalo je da bude usvojen još u martu 2014.godine, a zakon je trebalo da bude usvojen do kraja juna što bi u tom slučaju dalo mogućnost da se do decembra 2015.godine stvore potrebni kadrovski prostorni i budžetski preduslovi za otpočinjanje rada ovog državnog organa. Zbog ovog, i brojnih drugih, kašnjenja u realizaciji Akcionog plana za Poglavlje 23 ušlo se u reviziju ovog Plana pristupanja Crne Gore EU 2014-2018 sa ciljem prolongiranja rokova i dodatne konkretizacije pojedinih mjera i koraka za njihovu realizaciju. Važno je podvući da je Radna grupa od svog formiranja radila vrlo intezivno i blagovremeno produkovala prvi nacrt, a da je dalje kašnjenje velikim dijelom uslovljeno nedostatkom političke volje da se suštinski uđe u institucionalnu izgradnju efikasnog i efektivnog sistema za borbu protiv korupcije na svim nivoima, sa posebnim fokusom na korupciju u sferi vršilaca najviših javnih i državnih funkcija. Očito prolongiranje rokova za realizaciju mjera iz Akcionog plana za Poglavlje 23 predstavlja dobre vijesti za mnoge visoke zvaničnike.
U svijetlu naprijed navedenog su i nedostaci u Prijedlogu zakona o spriječavanju korupcije koji bi trebalo da kroz rad Agencije za spriječavanje korupcije obezbjedi poslove sprječavanja sukoba javnog i privatnog interesa, ograničenja u vršenju javnih funkcija, provjere izvještaja o prihodima i imovini javnog funkcionera, postupanja po prijavama zviždača i zaštite zviždača, poslove kontrole lobiranja, kao i finansiranja političkih subjekata i njihovih izbornih kampanja. Predviđeno je i da ova institucija bude samostalno i nezavisno tijelo u svom radu, što otvara pitanje podjele vlasti i karaktera same Agencije. Dodatno, teško je procjeniti na koji način će se ova Agencija pozicionirati i nametnuti drugim povezanim antikorupcijskim državnim organima.
Detaljne primjedbe i sugestije u odnosu na određene članove Prijedloga
Član 1, stav 1 – neophodno je u okviru osnovnih odredbi, a kasnije i procesnih ispred riječi “zaštita” dodati riječi “eksterna i interna”, a iza riječi “zaštita” dodati riječi “zviždača”, “i”.
Obrazloženje: Pošto u Crnoj Gori ne postoji Zakon o zaštiti zviždača neophodno je ovim Zakonom detaljno urediti zaštitu zviždača i na jasan način diferencirati eksternu od interne zaštite. Pošto procesni dio Prijedloga poznaje pojam zviždača taj pojam mora da se nađe i u osnovnim odredbama.
Član 6, stav 1 tačka 4 iza riječi “vanbračni supružnik” treba dodati riječi “i bivši bračni supružnik”.
Obrazloženje: Zakon treba da bude odgovor na praksu, a nerijetka je praksa u Crnoj Gori da se zbog skrivanja od opasnosti za imovinu i prihode isti štite razvodom čime ih bivši bračni supružnik zadržava i štiti interese onog drugog.
Član 8, Izjava o postojanju sukoba interesa, neophodno je stav 2 izmijeniti tako da isti glasi: “Obaveza davanja izjave iz stava 1 ovog člana, odnosi se i na poslanike i odbornike, kao i na sve one javne funkcionere za koja važe pravila o izuzeću propisana kako posebnim aktima, tako i ovim Zakonom.”
Obrazloženje: Stav 1 člana 8 ima smisla samo ukoliko pod jednakim uslovima obuhvata sve javne funkcionere, jer na način kako je to izvedeno stavom 2 ostavljeno je preširoko tumačenje i prostor za manipulaciju. S obzirom da posebni zakoni uređuju sukob interesa za pomenuta lica u stavu 2 mora biti naglašeno da pomenuti sukob interesa iz stava 1 ovog člana predviđa i ovaj Zakon. Ovo je jedan od stavova iz kojeg se jasno vidi da nema ključnog mehanizma provjere sukoba interesa javnih funkcionera.
Prijedlog: Neophodno je u Zakon vratiti jedno od rješenja Radne grupe – institut Antikorupcijske klauzule. Ne postoji nijedna prepreka da antikorupcijska klauzula stoji u svim ugovorima koji se zaključuju između organa vlasti i drugih pravnih lica, a da Agencija vodi posebnu evidenciju za ugovore čija vrijednost prelazi 10.000 eura i kontinuiranu provjeru poštovanja ove zakonske norme. Takođe, tom klauzulom bi neophodno bilo utvrditi i koji to ugovori moraju biti blagovremeno objavljeni na sajtu državnog organa, a koji mogu biti tajni, ali uz mogućnost da Agencija ima pravo uvida u ugovore koji se ne objavljuju javno u cilju utvrđivanja poštovanja antikorupcijskih pravila.
Član 9, stav 4 ograničava prihode javnih funkcionera u vezi sa obavljanjem poslova u više komisija ili radnih tijela.
Komentar: Ovu normu bi trebalo precizirati i ograničiti samo na javne funkcionere članove političkih partija i političkih organa koji su po političkoj, a ne ekspertskoj osnovi, postavljeni u takvo tijelo. Naime, postoje i javni funkcioneri koje je imenovala i postavila Vlada kao eksperte, a ne po političkoj osnovi koji u smislu člana 9, stava 4 mogu biti plaćeni za svoj naučno-ekspertski rad u više radnih tijela i više puta.
Član 14, stav 4 treba brisati i predvidjeti ga kao kaznenu odredbu u slučaju kršenja iz stava 3 Člana 14, koji propisuje da javni funkcioner koji vrši javnu funkciju ne može zaključiti ugovor sa privrednim društvom ili drugim pravnim licem u kojem on i sa njim povezano lice ima privatni interes.
Dalje, rješenje člana 21 stav 1 predstavlja napredak u odnosu na određene ranije prijedloge, ali ga treba doraditi propisivanjem sljedećih obaveza:
profesionalne aktivnosti funkcionera tokom trogodišnjeg perioda prije nego što je postao funkioner, zatim članstvo u navedenom periodu u bilo kojim odborima javnih preduzeća i ustanova, nevladinim udruženjima/fondacijama, kao i druge poslovne aktivnosti funkcionera;
članstvo u odborima javnih preduzeća i ustanova, nevladinim udruženjima/fondacijama ili drugim tjelima, odnosno učešće u drugim aktivnostima, bez obzira da li su plaćene ili neplaćene;
bilo koji drugi finansijski interesi koji bi mogli da utiču na obavljanje poslova funkcionera.
U članu 21 stav 2 uz taksativno nabrojane podatke koji se prijavljuju u Izvještaju javnog funkcionera Agencija će sada od funkcionera kao sastavni dio Izvještaja zahtijevati i Izjavu javnog funkcionera kojom može dati saglasnost Agenciji za pristup podacima o svim računima bankarskih i drugih finansijskih institucija u skladu sa zakonima kojima se uređuje bankarsko poslovanje, što do sada nije bilo predviđeno Zakonom o sprečavanju sukoba interesa.
Komentar: treba provjeriti da li se ovom odredbom zadire u nadležnost sudova i da li je ovo kršenje Krivičnog zakonika, a ukoliko nije treba normu propisti kao obavezujuću, jer ovako definisana je suvišna i ostavlja prostor da javni funkcioner može i ne mora da dostavi pomenutu saglasnost za provjeru svojih bankovnih računa. Dakle u članu 21 stav 2 prije riječi “dati saglasnost” treba brisati riječ “može” i umjesto nje dodati riječi “mora ”.
Obrazloženje: Stav 2 se mora koncipirati obligatorno pa javni funkcioner onda mora i ako ne želi dostaviti saglasnost Agenciji, ukoliko je opravdana sumnja da ima nezakonitih radnji u vezi sa radom funkcionera. Ovako koncipirana norma omogućila bi nesmetan rad Agencije u dijelu vršenja uvida i provjere bankovnih računa funkcionera.
Član 24 stav 1 tačka 3 umjesto riječi “porodice” treba da stoje riječi “Zajedničkog domaćinstva”, a nakon riječi “zakona” treba da stoje “i podatke o imovini i prihodima bivšeg bračnog druga i djece koja ne žive više u istom domaćinstvu”.
Obrazloženje: Zamjerka je što podnošenje izvještaja o prihodima i imovini javnog funkcionera ne sadrži dakle “i podatke o imovini i prihodima bivšeg bračnog druga i djece koja ne žive više u istom domaćinstvu”. Naime, takvi podaci bi se morali nalaziti u Izvještaju, ali svakako ne i objavljivati javno baš kao i podaci članova uže porodice, osim podataka samog funkcionera. Ovakavo rješenje nameću međunarodni akti i dosadašnja praksa Evropskog suda u Strazburu. Ovakva norma bi bila neophodna upravo iz razloga eventualnog skrivanja i prenošenja prihoda i imovine na ista, radi svog kasnijeg obezbjeđenja. Zabrinjavajuće je da, imajući u vidu crnogorski kontekst, prijedlog zakona ne prepoznaje potrebu prijavljivanja imovine djece državnog funkcionera koja ne žive u porodičnoj zajednici, što je ozbiljan i čini se namjeran propust u odnosu na realnost i potrebe crnogorskog društva.
Član 30, Postupak provjere podataka iz Izvještaja u stavu 3 treba Zakonom precizirati. Mora se jasno znati koji organ i na koji način utvrđuje “realne prihode” javnog funkcionera. Ovim tekstom su se morali jasno precizirati kriterijumi utvrđivanja realnih prihoda. Na ove, i ranije navedene, sistemske propuste su predstavnici CGO-a ukazivali od početka rada na tekstu Zakona o spriječavanju korupcije.
Administrativna istraga je ostala neizvedena i nedorečena, odnosno u članu 35 se moralo mnogo decidnije izvesti pravo Agencije da pribavi sve potrebne podatke i obavještenja, kao i neophodnu dokumentaciju. Ostavljanje mogućnosti da prije svega državni organ od koga Agencija traži podatke i obavještenja može značajno da opstruira istražne radnje, može se cijeniti kao namjera predlagača da ostavi normativni prostor za mogućnost opstrukcije eventualnih “nepoželjnih” procesa kroz mogući politički uticaj na predmetni subjekt. Član 35 ima otvoren osnov za politički uticaj što predstavlja značajno ograničenje ovog Prijeloga.
Član 42 koji uređuje pravno dejstvo odluke sadrži previse narativa. Ovaj član prepoznaje potrebu obavještavanja organa vlasti u kojem javni funkcioner vrši javnu funkciju i organa nadležanog za izbor, imenovanje, odnosno postavljenje javnog funkcionera, radi pokretanja postupka razrješenja, suspenzije ili izricanja disciplinske mjere. To je ujedno i ispunjavanje jedne od preporuka Evropske komisije, ali ovako definisana norma u praksi će izazivati razne vrste “kreativnih” tumačenja, a posebno će se javiti problem duplog kažnjavanja, a za očekivati su i problemi u samom sprovođenju mehanizma razmjene podataka predviđenog ovom normom između Agencije i nadležnih organa.
U članu 76 stav 2 – prijedlog: mora se kao obaveza obveznika donošenja planova integriteta utvrditi praćenje efikasnosti i efektivnosti konkretnih planova, kao i precizna procjena efikasnosti i efektivnosti planova jednom godišnje.
U članu 78 ostaje neizvedeno ko ustanovljava – formira Agenciju kao samostalan i nezavistan organ.
Prijedlog: Da bi se uspostavila organizaciona i funkcionalna nezavisnost Agencije, čemu treba da prethodi definisanje direktora i Savjeta Agencije kao organa, neophodno je da Savjet bude profesionalno, nadzorno, a ne savjetodavno tijelo Agencije kako to Prijedlog predviđa. Odnosno, Zakon mora propisati da Savjet vrši kontrolu rada direktora Agencije, a ne da stvara inokosnog organa i da crta poziciju nekom u vidu pozicije direktora sa neograničenom moći. Dalje, članovi Savjeta moraju da budu profesionalci kojima je to jedino radno mjesto sa punim radnim vremenom, kako bi izbjegli neprimjerene uticaje. Neophodno je da članove Savjeta Agencije predlažu ovlašćeni predlagači, a da ih Skupština samo verifikuje jer je to ključ kontrole i nezavisnosti ovog organa.
Komentar: Naknadno donešeno rješenje, poslije javne rasprave, u članu 85 stav 5 kojim se predviđa da nevladine organizacije koje “imaju najmanje tri godine iskustva u borbi protiv korupcije kao i sproveden najmanje jedan projekat iz oblasti antikorupcije u prethodnoj godini” predlažu zajedničkog predstavnika za člana izborne komisije iz reda nevladinog sektora“, je potpuno neprihvatljivo. Obrazloženje: Ovakvo rješenje je u cjelosti neprihvatljivo i neuporedivo lošije od prethodnog, a ide u pravcu isključenja NVO sektora, jer je jasno da kreator ove norme ne poznaje koncept djelovanja NVO sektora. Prethodno rješenje se moglo unaprijediti na način što bi se predvidjela dva predstavnika NVO sektora. Dodatno, da bi imali jedinstvenu praksu izbora članova NVO sektora u savjete i druga radna tijela neophodno je primjenjivati Uredbu kojom se uređuje postupak izbora članova nevladinog sektora u radna tijela i komisije.
CGO se slaže sa komentarom eksperta da član 83 stav 1 tačka 2 koja propisuje da “deset godina radnog iskustva od čega najmanje pet godina radnog iskustva u vršenju poslova iz oblasti borbe protiv korupcije ili ljudskih prava; treba mijenjati jer su ti “zahtjevi prestrogi”. Njima se ograničava mogućnost kandidovanja samo na postojeće organe, policiju ili nekoliko pripadnika akademske zajednice.
Komentar: Ovako propisanom normom određene pozicije se očito unaprijed crtaju za određena lica, a to u samoj osnovi uvodi zakon sa konstrukcionom greškom što je krajnje zabrinjavajuće.
Uslovi iz člana 84 su prestogi, a dijelom čak diskriminatorni. Ukoliko ostane uslov iz člana 84 da “ za člana Savjeta Agencije ne može biti izabrano lice koje je u poslednjih 10 godina obavljao ili još uvjek obavlja: funkciju poslanika ili odbornika; funkciju člana Vlade; funkcioner političke stranke (predsjednik stranke, član predsjedništva, njihov zamjenik, član izvršnog i glavnog odbora i drugi stranački funkcioner)” značajno se sužava krug kvalifikovanog i stručnog kadra u Savjetu.
Prijedlog: Uslov od 2 godine je dovoljan kriterijum, uz dopunu koja je stajala u ranijim radnim verzijama tekstova, a to je da ni lica koja je izabrala, imenovala ili postavila Vlada i Skupština Crne Gore u navedenom periodu od dvije godine ne mogu biti birana u Savjet čime bi se ostavila ravnopravna mogućnost za kandidaturu u isti, a ovako usvojenom normom izbjegla selektivna lustracija javnih funkcionera.
Komentar: I ovdje ostaje zabrinutost da li se (ne)namjerno ostavlja mogućnost nekim vladinim visokim službenicima i namještenicima da budu u Savjetu, a isto se spriječava drugim kategorijama u crnogorskom kontekstu.
Prijedlog: U članu 89 treba dodati da predsjednika Savjeta biraju članovi “shodno poslovniku o radu Savjeta”. Dodatno, u članu 89 stav 2 treba utvrditi kvorum članova Savjeta koji će održavati sjednice. Takođe, stav 4 člana 89 koji propisuje da “O poslovima iz nadležnosti Savjeta Agencije javnost po pravilu obavještava predsjednik Savjeta”, trebalo bi dodati iza riječi Savjet “Ali i svi članovi Savjeta imaju pravo komunikacije s javnošću”.
Član 96 stav 2 Zarade zaposlenih u Agenciji treba usaglasiti sa propisima o državnim službenicima i namještenicima iz stava 1 ovog člana ili u stavu 3 predvidjeti da direktor Agencije ima pravo na zaradu umjesto riječi “u visini koja je određena za Zaštitnika ljudskih prava i sloboda Crne Gore” izmijeni riječima “propisanu posebnim zakonom koji reguliše ovu oblast”.
Obrazloženje: U postupku je donošenje Zakona o zaradama državnih službenika i namještenika koji će se početi primjenjivati do momenta osnivanja Agencije, pa će i zarade zaposlenih u Agenciji biti regulisane pomenutim Zakonom.
Komentar: Kaznene odredbe za novčane kazne za prekršaje javnog funkcionera su u potpunosti neprihvatljive i preblage. Naime, eventualna buduća korist javnog funkcionera vršenjem ili prikrivanjem neke radnje mnogo je veća od maksimuma propisane kazne od 2,000 eura zbog čega će isti često biti vrlo spremni da takvu kaznu plate. Dakle, ovakve vrste kazni su potpuno neusklađene i neizvedene i osim novčanih kazni se ne prepoznaju institute poput razriješenja, suspenzije, disciplinske odgovornosti, itd. Takođe, ostaje nejasno zašto nijesu urađene kategorije javnih funkcionera i u skladu sa kategorijama i kaznene odredbe. Treba naglasiti i da sasvim različitu društvenu posljedicu izaziva eventualni zahtjev za razriješenje poslanika i odbornika, a Zakon mora uvažavati realnost. Osim toga, ovaj Prijedlog ne prepoznaje obustavljanje imenovanja ili postavljenja zbog neispunjavanja obaveza javnog funkcionera prema Zakonu. Kaznene odredbe se moraju uskladiti sa tekstom Prijedloga Zakona i korespondirati sa potrebama spriječavanja konflikta interesa i borbe protiv korupcije, što znači da kaznene odredbe moraju biti svojevrstan sistem kažnjavanja razvrstan po kategorijama i značaju nosilaca državnih funkcija i po težini i vrsti kazne koja se propisuje, bilo pojedinačno bilo kumulativno. Kazne moraju biti: novčana kazna sa rasponima, razriješenje, suspenzija, zabrana imenovanja i postavljenja. Sve se mora uvezati u kazneni sistem, sistem podnošenja odgovornosti.
Određeni rezultati se mogu očekivati tek sa uspostavljanjem Agencije za spriječavanje korupcije. Praksa će brzo nametnuti razmišljanje o izmjenama i dopunama ovog zakona, otvarajući pravi nivo problema u primjeni i sprovođenju. Ipak, i ovaj tekst zakona, u slučaju da se uvaže sugestije i preporuke koje stižu iz NVO sektora, daje mogućnost za napredak u borbi protiv korupcije. Naravno, to mora biti praćeno političkom voljom i potrebnom koordinacijom u radu ključnih antikorupcijskih organa na čelu sa Agencijom kao krovnom institucijom borbe protiv korupcije.
Vezani zakonski tekstovi
Ovaj Prijedlog je usko vezan sa nekoliko drugih zakonskih tekstova od kojih je posebno važno skrenuti pažnju na Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o spriječavanju sukoba interesa.
Članom 19 Prijedloga izmjena i dopuna Zakona o spriječavanju sukoba interesa se mijenja član 38 važećeg Zakona koji je bio krajnje neizveden i konfuzan. Naime, isti član je u prvom stavu prepoznavao samo mogućnost razriješenja javnog funkcionera ako bude pravosnažnom odlukom utvrđeno kršenje zakona, dok je već drugi stav istog člana osim razriješenja prepoznavao i mogućnost suspenzije i disciplinskog postupka, tako da je onaj ko tumači zakonsku normu morao imati ozbiljan problem, jer kako god da ga protumači i primjeni može pogriješiti.
Izmjene i dopune Zakona o spriječavanju sukoba interesa kao prelazna varijanta do usvajanja Zakona o spriječavanju korupcije su pokušaj ispunjavanja obaveza nametnutih kroz Izvještaj o napretku Evropske komisije. Ovaj Zakon ima brojne neizvedenosti, posebno sistemske prirode, tako da je Komisija za spriječavanje sukoba interesa uz brojne subjektivne propuste u radu i objektivno imala prepreke kod prikupljanja obavještenja i podataka, što je dovodilo do otežanog rada Komisije ili čak blokade u pojedinim slučajevima.
Od posebnog je interesa trenutak kada odluka Komisije postane pravosnažna. Tada Komisija mora obavijestiti nadležni državni organ koji sprovodi postupak razriješenja, suspenzije i disciplinski postupak. Ovim izmjenama i dopunama došlo je do djelimičnog normativnog napretka i jasnoće u ovom dijelu, ali ne i do stvaranja potrebne osnove za efikasniju borbu protiv korupcije. Izmjene i dopune Zakona o spriječavanju sukoba interesa neće doprinijeti da se do kraja ispoštuju standardi u ovoj oblasti. To možemo očekivati tek uspostavljanjem Agencije za spriječavanje korupcije koja će imati mnogo veća ovlašćenja, ali i neuporedivo jaču institucionalnu poziciju. Ono na što treba stalno ukazivati je neprihvatljiv politički uticaj na antikorupcijske institucije i to je evidentno kod tzv. “osjetljivih” predmeta. Ovako pozicioniranu Komisiju bilo je lakše politički opstruirati, nego što će to biti slučaj sa Agencijom.
Sada se to ujednačava i ako je do sada neko, nakon čitanja prvog stava, pomislio da će javni funkcioner u slučaju nesporno utvrđenog kršenja zakona biti automatski razriješen, prevario se, jer ga drugi stav istog člana bitno abolira, a od sada cijeli ujednačen i popravljen član 38. Tako da se može zaključiti da su izmjene i dopune više »šminkanje« postojećih zakonskih riješenja sa otvaranjem prostora za normativno moguće ispunjavanje preporuka Evropske komisije, nego što je to stvaranje osnova za suštinski napredak u borbi protiv korupcije na visokom nivou.
Boris Marić, viši pravni savjetnik Snežana Kaluđerović, koordinatorka programa